Une note informelle du gouvernement français, circulant discrètement au sein des institutions européennes, relance le débat sur le rôle de la haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères. Selon Euronews FR, ce document propose trois pistes pour réformer, voire marginaliser, la fonction de Kaja Kallas, actuelle cheffe de la diplomatie de l’UE et vice-présidente de la Commission européenne.

Ce qu'il faut retenir

  • Une note française explore trois scénarios de réforme de la fonction de haute représentante, dont un renforçant son rôle et deux autres le transférant à la Commission ou aux États membres.
  • Kaja Kallas rappelle que les traités européens, qui définissent son mandat, restent la référence absolue et ne peuvent être modifiés unilatéralement.
  • Ses détracteurs lui reprochent son franc-parler, ses positions sur la Chine et l’utilisation des avoirs russes gelés pour financer l’Ukraine, jugées trop personnelles ou non consensuelles.
  • Le cadre institutionnel actuel, marqué par l’unanimité au Conseil et des rivalités entre la Commission et le SEAE, limite fortement l’efficacité de la diplomatie européenne.
  • Kallas bénéficie du soutien des pays baltes et nordiques, mais son origine estonienne et sa ligne dure vis-à-vis de Moscou alimentent les tensions avec Paris, Berlin ou Rome.
  • Le document français, qualifié de « note exploratoire » par Paris, intervient dans un contexte de critiques croissantes à l’encontre de la haute représentante.

Une réforme controversée de la diplomatie européenne

Le texte circulant au sein des institutions européennes propose trois scénarios pour l’avenir de la haute représentante. Le premier renforcerait ses compétences en y ajoutant le commerce et le développement économique. Les deux autres, en revanche, réduiraient son influence : l’un en transférant ses pouvoirs à la Commission européenne, présidée par Ursula von der Leyen, l’autre en les attribuant directement aux États membres. Selon Euronews FR, cette initiative intervient alors que les critiques contre Kaja Kallas se multiplient au sein des capitales européennes.

Dans un courriel interne adressé à son équipe et consulté par Euronews FR, Kaja Kallas a réaffirmé que les traités européens, qui encadrent son mandat, constituent la base immuable de son action. « Il est important de rappeler que les rôles et responsabilités des institutions de l’UE sont clairement définis dans les traités. Ce cadre reste inchangé », a-t-elle écrit, rappelant ainsi que toute réforme structurelle nécessiterait une révision des textes fondateurs.

Des critiques persistantes sur la ligne diplomatique de Kallas

La haute représentante est régulièrement pointée du doigt pour son manque de diplomatie dans l’expression de ses positions. Ses prises de parole sur la Chine, son plaidoyer pour l’utilisation des avoirs russes gelés afin de financer l’effort de guerre ukrainien, ou encore ses désaccords avec l’administration américaine lui ont valu de nombreux reproches. Ses détracteurs, comme le Premier ministre slovaque Robert Fico, réclament même son limogeage, accusant Kallas de défendre des vues personnelles plutôt que le consensus des 27 États membres.

Un haut diplomate anonyme cité par Euronews FR résume l’opinion de plusieurs collègues : « Elle fait malheureusement beaucoup pour perdre des soutiens. Elle n’est pas très douée pour bâtir des alliances au Conseil. » Pourtant, certains observateurs soulignent que ses positions, souvent alignées sur celles de la Pologne, des pays baltes ou nordiques, lui offrent un soutien solide au sein de l’UE.

Un système institutionnel complexe et paralysant

Les difficultés de Kaja Kallas ne sont pas uniquement liées à son style ou à ses choix politiques. Elles reflètent avant tout les faiblesses structurelles de la diplomatie européenne. La haute représentante incarne en effet une fonction hybride, à mi-chemin entre la Commission européenne, dont elle est vice-présidente, et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), qu’elle dirige seule. Ce partage des responsabilités, hérité d’une époque où le monde était radicalement différent, complique considérablement la prise de décision.

Un autre diplomate interrogé par Euronews FR estime que « le SEAE et la fonction de haute représentante ont été créés à une autre époque, quand le monde était complètement différent ». Il ajoute : « Si l’on devait imaginer le système à partir d’une page blanche, on ne le construirait plus aujourd’hui comme on l’a fait à l’époque. » Le principal obstacle reste cependant la règle de l’unanimité au Conseil, qui permet à un seul État membre de bloquer une initiative, même modeste.

Des rivalités institutionnelles qui compliquent la donne

Les tensions entre Kaja Kallas et la Commission européenne, dirigée par Ursula von der Leyen, se sont récemment intensifiées. Sous l’impulsion de cette dernière, la Commission s’est muée en acteur géopolitique, s’arrogeant des prérogatives traditionnellement réservées à la diplomatie. Von der Leyen a ainsi pris l’initiative sur des dossiers aussi variés que la réponse à l’invasion russe de l’Ukraine, la crise énergétique ou encore la surcapacité industrielle chinoise. « Le Service européen pour l’action extérieure fait partie des institutions qui mettent en œuvre les politiques de l’UE et, de toute évidence, il bénéficie du soutien de notre présidente », a déclaré un porte-parole de la Commission à Euronews FR.

Pour certains diplomates, le retentissement de la note française ne serait qu’un symptôme de ces rivalités. « Mais soyons lucides : le principal problème ici, c’est un Conseil divisé », souligne un haut fonctionnaire européen. Les divisions entre les États membres, notamment sur la question d’un éventuel dialogue avec Moscou, rendent toute avancée diplomatique périlleuse. Alors que la France, l’Allemagne ou le Royaume-Uni prônent l’ouverture de négociations avec la Russie, Kallas et les pays d’Europe de l’Est s’y opposent fermement.

Une ligne dure vis-à-vis de Moscou qui divise

L’origine estonienne de Kaja Kallas et sa fermeté affichée à l’égard de la Russie alimentent une partie des critiques. Ses tentatives pour écarter toute idée de dialogue direct avec le Kremlin, perçues comme trop radicales par certains, contrastent avec les positions plus conciliatrices de Paris ou Berlin. Ces divergences illustrent les fractures au sein de l’UE, où les pays d’Europe centrale et du Nord adoptent une ligne plus intransigeante envers Moscou que les États d’Europe occidentale.

« Kallas n’est pas parfaite et commet ses propres erreurs, mais elles ne sont pas plus graves que celles de ses prédécesseurs », tempère un diplomate. Pourtant, le contexte actuel, marqué par l’urgence de la guerre en Ukraine, rend toute divergence stratégique particulièrement problématique. Les limites institutionnelles de la fonction de haute représentante, définies pour cinq ans par les dirigeants européens, en font une mission quasi impossible, quel que soit le titulaire du poste.

Et maintenant ?

Une réforme en profondeur de la diplomatie européenne semble improbable à court terme, en l’absence de consensus entre les États membres. Le document français, présenté comme une note exploratoire, ne devrait pas donner lieu à des propositions concrètes avant plusieurs mois. En attendant, Kaja Kallas devra composer avec un mandat limité par des institutions divisées et des attentes contradictoires. La prochaine réunion du Conseil européen, prévue en juillet, pourrait offrir une première occasion d’évaluer l’ampleur des tensions autour de sa fonction.

Alors que les critiques contre Kallas s’intensifient, la question de la légitimité et de l’efficacité de la diplomatie européenne reste entière. Le défi pour l’UE n’est plus seulement de trouver une voix unifiée face aux crises internationales, mais aussi de repenser un système institutionnel conçu pour une ère révolue.

Plusieurs États membres, dont la France, estiment que le rôle actuel de la haute représentante manque de cohérence et d’efficacité, notamment en raison de la complexité du partage des responsabilités entre la Commission européenne et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE). Une réforme pourrait permettre de clarifier ces attributions ou, à l’inverse, de transférer davantage de pouvoirs aux États membres ou à la Commission.

Le principal obstacle est l’exigence d’unanimité au Conseil européen, qui permet à un seul État membre de bloquer toute modification. Par ailleurs, les rivalités entre institutions (Commission, SEAE, Conseil) et les divergences politiques entre pays rendent un accord difficile à trouver.